date : 1997/09/23
titre : Réflexions sur l'indépendance du Québec dans le contexte du droit international : Aux frontières du réel
auteur : Claude Emanuelli
source : Le Devoir

Réflexions sur l'indépendance du Québec dans le contexte du droit international : Aux frontières du réel

Réflexions sur l'indépendance du Québec dans le contexte du droit international: Aux frontières du réel

La négociation des conditions de sécession assurerait une partition pacifique et réduirait les risques d'animosité entre les États issus de celle-ci

Emanuelli, Claude

Professeur de droit international, section du droit civil, faculté de droit de l'Université d'Ottawa

Depuis plusieurs semaines, le débat est relancé: advenant la sécession du Québec, quelles en seraient les frontières? Cette fois, la question est liée à la suggestion voulant que l'accès du Québec à la souveraineté puisse s'accompagner d'un «dépeçage» de son territoire. L'un comme l'autre, au nom du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes. En effet, si ce principe peut justifier que le Québec se détache du Canada, ne peut-il pas aussi affranchir certaines portions du territoire québécois d'un tel sort?

Selon le droit international, qui régit les questions relatives à la succession d'États, il semble qu'à défaut d'un accord contraire avec le Canada, le Québec accéderait à la souveraineté dans ses frontières actuelles. Cette proposition s'inspire de règles, régissant au départ l'indépendance des territoires coloniaux, que la pratique internationale a récemment appliquées dans le cas de l'éclatement d'un État fédéral, comme l'ex-Yougoslavie, l'ex-URSS et l'ex-Tchécoslovaquie. Une telle proposition fut d'ailleurs retenue par les experts mandatés par la Commission d'étude des questions afférentes à l'accession du Québec à la souveraineté.

Dans ce contexte, un éventuel maintien de certains portions du territoire québécois à l'intérieur du Canada devrait être négocié par les autorités canadiennes et celles du Québec, avant l'indépendance de ce dernier. Cette exigence semble d'ailleurs conforme à la Constitution du Canada, qui prévoit que la modification des frontières d'une province doit être autorisée par la Chambre des communes et l'assemblée législative de la province concernée.

Une fois l'indépendance du Québec réalisée, celui-ci deviendrait seul responsable du sort de sa population, et de l'intégrité de son territoire, sous réserve des engagements internationaux qui pourraient limiter sa souveraineté.

Nul doute, dans ces conditions, que le Québec se prononcerait alors en faveur du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, tel que le droit international le conçoit aujourd'hui. Selon ce dernier, le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ne peut justifier des velléités souverainistes que dans trois cas: un peuple se trouve sous la domination coloniale; un peuple fait face à une occupation étrangère; un peuple est sous le joug d'un régime raciste. En revanche, ce principe ne saurait être invoqué pour démembrer le territoire d'un État souverain doté d'un gouvernement représentant l'ensemble de la population de ce territoire sans distinction. C'est ce qui ressort de la Déclaration sur les relations amicales et la coopération entre États (1970), dont les dispositions sur le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ont été réaffirmées dans une déclaration, adoptée dans le cadre de la Conférence de Vienne sur les droits de l'homme (1993).

Qui plus est, le droit international classique, dont la tendance traditionnelle est d'assimiler les peuples autochtones aux minorités, nie à celles-ci un droit à l'indépendance. En droit international, en effet, le droit des minorités s'arrête là où commence la souveraineté de l'État. Cette perspective, il est vrai, est contestée par les organisations non gouvernementales, mais sans grande influence jusqu'à présent sur la position des États. La Déclaration de Vienne de 1993, mentionnée plus haut, en offre une illustration.

Quant aux minorités d'autres souches qui voudraient se séparer du Québec pour se rattacher au Canada, aux États-Unis, ou pour former un nouvel État, le droit international ne leur permet pas d'invoquer un droit à l'autodétermination à cette fin. En effet, le principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes doit être distingué du principe des nationalités, qui permettait autrefois à un groupe d'individus, liés par une communauté de traditions et d'aspirations, de constituer un État national. Depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, le principe des nationalités a été remplacé par le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, moins dangereux pour la souveraineté territoriale de l'État, de même que pour la paix et la sécurité internationales. Est-il besoin de rappeler ici que les réclamations des minorités allemandes des Sudètes et de la ville libre de Dantzig, en vue d'être rattachées au territoire du Reich, ont servi d'excuse à Hitler pour envahir d'abord la Tchécoslovaquie, puis la Pologne? On connaît la suite... D'ailleurs, chaque minorité qui formerait un État selon le principe des nationalités devrait à son tour concéder un droit à l'indépendance à ses propres minorités, et ainsi de suite.

Mais alors, comment expliquer que le Québec puisse faire sécession et devenir un État indépendant? On revient au point de départ, où il était suggéré qu'une telle sécession puisse être justifiée par le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes. En fait, compte tenu des conditions requises par le droit international pour qu'il en soit ainsi, tel ne semble pas être le cas. En effet, le peuple québécois (quel que soit le sens que l'on donne à cette expression) ne se trouve pas placé sous la domination coloniale. Il ne fait pas face à une occupation étrangère. Il n'est pas sous le joug d'un régime raciste. En revanche, il est clair que le Canada est doté d'un gouvernement représentant l'ensemble de sa population, y compris la population du Québec. Toutefois, le seul fait que la sécession du Québec ne puisse être expliquée sur la base du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ne signifie pas pour autant que cette sécession soit interdite en soi. Advenant que le Québec dispose des conditions requises pour former un nouvel État, et que le gouvernement en place manifeste l'intention de réaliser ce projet, le droit international ne s'y opposerait pas. En effet, selon cette branche du droit, la création d'un État dépend de conditions objectives, qui sont étrangères au respect du droit interne de l'État prédécesseur: présence d'un territoire défini, d'une population attachée à celui-ci, d'un gouvernement exerçant un pouvoir effectif sur l'ensemble de son territoire et de sa population, et qui soit capable d'entretenir des relations internationales avec les autres membres de la communauté internationale. Toutefois, dans la mesure où la création d'un nouvel État implique un transfert de souveraineté sur un territoire, il importe que la population de ce territoire soit consultée et qu'une majorité parmi elle se prononce en faveur de ce transfert. Le respect des droits de l'homme, du droit à la démocratie et du droit à l'autodétermination, compris dans un sens large, en veut ainsi. Quant à savoir quelle est l'importance de la majorité requise, on peut rappeler que le projet de rattachement de Terre-Neuve au Canada obtint de justesse la majorité des votes exprimés...

Par ailleurs, en cas de sécession unilatérale d'un territoire, contestée par l'État prédécesseur, les conditions relatives à l'effectivité du pouvoir, ainsi qu'à la capacité d'entretenir des relations internationales, risqueraient de faire défaut.

Dans ces conditions, la reconnaissance d'État que d'autres membres de la communauté internationale pourraient être tentés d'accorder au territoire aspirant à la souveraineté serait prématurée. L'État prédécesseur ne manquerait pas de l'interpréter comme une ingérence dans ses affaires internes, c'est-à-dire une violation de l'article 2 (7) de la Charte des Nations unies.

Pour éviter ce type de situation, les conditions selon lesquelles le territoire sécessionniste peut accéder à la souveraineté devraient idéalement être négociées dans le respect du droit interne de l'État prédécesseur. Cela assurerait d'ailleurs une partition pacifique et réduirait les risques d'animosité entre les États issus de celle-ci.

En droit constitutionnel canadien, une ambiguïté subsiste quant aux conditions requises pour la sécession d'une province. Cependant, de nombreux experts estiment que la sécession du Québec équivaudrait à un amendement constitutionnel exigeant un consentement unanime des composantes de la fédération canadienne. En effet, la charge du lieutenant-gouverneur de la province s'en trouverait affectée, de même que la participation du Québec à la Chambre des communes. Sans compter les effets de la sécession du Québec sur la composition de la Cour suprême du Canada. Cette solution semble d'ailleurs conforme au droit international que l'on peut appliquer, par analogie. À bien des égards, en effet, la constitution d'un État fédéral peut être comparée à un traité multilatéral conclu entre des États indépendants. Or, le droit international enseigne qu'à défaut de prouver l'intention contraire des parties contractantes, un traité ne peut être dénoncé par l'une de ses parties sans l'accord de l'ensemble de ses partenaires.